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特别报道
俞子荣:新时代中国的国际发展合作亟待补齐多边援助短板
日期:2020年09月23日 来源: 中国与国际发展

当代国际发展领域的现实是“基础在双边,话语权在多边”。多边援助是援助国参与国际发展合作的主要方式之一。根据经济合作与发展组织发展援助委员会(OECD/DAC)的统计概念,多边官方发展援助(Multilateral ODA)(以下简称“多边援助”)是相对于传统双边援助的基本援助方式,指援助国政府直接向国际发展援助体系内的多边发展机构提供的援助,或者通过多边发展机构的渠道提供和实施的双边援助。多边援助是伴随战后国际发展援助体系的构建和完善而发展起来的。

截止目前,仅联合国发展系统就至少包括16个直接承担多边援助职能的发展机构,即开发计划署(UNDP)、儿童基金会(UNICEF)、人口基金会(UNFPA)等6个联合国方案或基金,粮食及农业组织(UNFAO)等3个专门机构,艾滋病规划署(UNAIDS)、技术援助署(UNTA)等4个所属机构以及国际原子能机构(JAEA)、世界卫生组织(WHO)等3个其他多边国际组织,此外,承担多边援助职能的发展机构还包括世界银行集团(WBG)和亚洲开发银行(ADB)、非洲开发银行(AFDB)等多边开发银行以及绿色和平组织(Greenpeace)、无国界医生(MSF)等大量国际非政府组织。多边援助方式一贯受到主要发达经济体援助国的重视。例如,根据美国国务院和国际开发署(USAID)《联合战略规划(2018—2022)》和OECD/DAC提供的数据,美国目前共向包括联合国发展系统在内的44个多边发展机构提供援助,其中,2018年多边援助净支出达到38.52亿美元,占全年官方发展援助净支出总额的11.4%。英国也比较重视多边援助渠道,近10年内多边援助占比一度接近全年官方发展援助总额的50%。德国和日本也将多边援助占比长期保持在全年官方发展援助总额的20%—30%左右。

多边援助方式也在南南合作框架下受到新兴经济体援助国的重视。印度主要通过向国际发展机构提供捐款的方式参与多边援助,重点支持国际人道主义援助等方面,多边援助占印度对外援助总额的比重估计在10%以内,但根据印度外交部有关数据,仅2015-2016年度,印度对于国际组织和国际金融机构的捐款就超过9200万美元。巴西则在国际发展领域积极参与和探索三方合作,借助发达经济体援助国和多边发展机构的全球网络广泛提供自身具有比较优势的特色技术援助,扩大了巴西在国际发展领域的作用和影响力,到2010年巴西每年的技术援助规模已经近5亿美元。

对于援助国而言,积极开展多边援助的现实重要性在于:一是抢占国际发展的道义制高点。自上世纪90年代后,随着冷战结束和苏联解体,发达经济体援助国、新兴市场经济国家和其他发展中国家开始超越南北关系和摒弃以往主要以意识形态划线且相对封闭的双边援助模式,加大多边发展对话与合作的力度,先后在联合国主导下就千年发展目标和2030可持续发展目标达成普遍的国际共识,相应的,多边援助也就成为援助国贯彻国际发展共识的雄心和领导力的重要展现,助推援助国在国际发展领域占据道义制高点;二是提升国际发展的话语权。发达经济体援助国于1961年正式组建成立OECD/DAC,使其发展成为全球主要援助国参加的诸边国际组织和开放平台,几十年间通过持续推进多边层面的援助实践、政策协调和发展对话,构建起了一整套西方语境的发展援助标准和规则并被国际社会普遍采用,相应的,援助国对多边援助的支持力度和创新实践也就成为参与国际发展对话以及引领规则制定的重要基础,有利于援助国提升在国际发展领域的话语权;三是发挥超越双边援助局限性的特殊优势。援助国通过多边发展机构渠道开展多边援助,可以借助多边发展机构的中立地位规避意识形态和地缘政治的各种干扰,使援助深入到战乱、政治对立和边远等一般双边援助难以到达的区域,援助公信力更强;可以在坚持本国援助政策的前提下,与多边发展机构之间商定基本捐款(Core Resources)、目标基金(Thematic Fund)、定向基金(Earmarked Funds)等多种合作模式,援助方式更灵活;可以依托多边发展机构相对固定和完善的项目管理模式,并通过强化援助执行过程中的监管措施来保证援助国的主导性和援助的最终绩效,援助管理更加规范。

基于与发达经济体援助国在意识形态和发展理念上的根本性分歧,中国长期以来坚持南南合作的援助性质和双边援助主渠道,除上世纪80年代在发展中国家间技术合作(TCDC)框架下与联合国有关机构合作实施相关人力资源开发项目,以及2015年正式设立“南南合作援助基金”后通过资助联合国有关机构实施部分指定用途民生援助项目外,中国与联合国发展系统、OECD/DAC以及其他多边发展机构仅不定期开展政策交流与对话,业务分散于相关对口部门的国际交流合作层面,在资金和项目方面的合作始终没有纳入国家对外援助的政策范围。

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▲2019年3月20至22日,第二届联合国南南合作高级别会议于阿根廷举行,此值《促进和实施发展中国家间技术合作的布宜诺斯艾利斯行动计划》通过四十周年之际。(图片来源:UNOSSC)

当代中国正日益进入国际发展领域的中心舞台,面对当前多边博弈的国际现实,新时代中国的国际发展合作应当主动适应中国特色大国外交的实际需要,应超越传统双边援助的局限性,补齐政策短板,有效发挥多边援助的作用:

一是整合现有的各类多边援助资源,切实加强政策统筹协调。应将现有分散在各相关业务部门的有关联合国发展机构、多边开发银行、OECD/DAC和其他国际非政府组织的会费、捐款和项目合作等各类多边援助资源进行整合,在暂时保持现有业务分工体制不变的前提下,将其资金规模、使用政策、立项管理明确纳入国际发展合作的多边援助政策统筹范围。

二是健全中国特色的多边援助政策体系,积极参与国际规则对话。应加强多边援助政策研究,一方面,加快制订中国落实联合国2030可持续发展目标的多边援助国家行动计划,以及规范与发达经济体和新兴经济体援助国、多边非政府组织等国际社会其他伙伴在国际发展领域合作关系的多边发展合作政策指南,初步搭建多边援助政策体系;另一方面,加强与OECD/DAC的合作伙伴关系,更加开放地与主要发达经济体援助国开展国际发展的政策协调与沟通,主动参与国际发展议程的多边对话并提出中国方案,通过寻找双方的基本共识和利益交汇点,在国际发展领域形成良性竞争、促进有效合作。

三是探索符合中国实际的多边援助管理体制,努力提高多边援助的综合绩效。在整合现有多边援助资源的前提下,加强多边援助项目的立项管理,加快完善符合中国实际的多边援助项目管理体制,特别是在立项原则上,应当旗帜鲜明地贯彻中国对外援助不干涉内政和相互尊重的政治原则,坚持“受援方同意、受援方参与”的立项前提,维护发展中国家的发展利益;在项目选择上,应重点在中国具有一定比较优势的领域,为中方优势资源平等参与项目实施提供一定条件;在多边发展机构的选择上,应在背景调查基础上,优先与立场中立、资源优势突出、项目管理规范的机构开展合作,探索建立合格多边机构的短名单以及退出机制;在项目监督管理上,探索建立和完善第三方审计、阶段评估、终期评审等多种形式的监管措施,努力提高多边援助项目的过程监督力度和综合绩效。


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