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特稿
制度创新的成果,引领发展的指南——《服务出口重点领域指导目录》解读
日期:2016年12月15日 来源:《服务外包》杂志

  经国务院批准,商务部近日发布《服务出口重点领域指导目录》(以下简称《目录》),这是我国服务贸易制度和政策体系创新的最新成果,也是落实国务院有关政策文件的具体行动,必将对我国服务贸易中长期发展产生重大而积极影响。

  当前,深入理解《目录》出台的背景,广泛宣传《目录》出台的重大意义,全面准确把握《目录》编制的原则和核心内容,积极主动探索《目录》的作用和今后的用途,对于更好发挥《目录》规划引领作用,制定相关执行细则和配套政策,有效推动服务贸易创新发展,提升服务贸易国际竞争力具有重要意义。

  笔者有幸在商务部服贸司指导下,全程参与《服务出口重点领域指导目录》编制相关工作,现结合服务贸易创新发展和编制工作中的体会,谈一下对《目录》发布的个人理解与认识。

  一、《目录》出台背景与过程

  党的十八大以来,我国开启了新一轮更高层次的改革开放,新一届政府更加重视服务产业和服务经济发展。作为服务产业国际化的重要经济形态和服务经济开放发展的重要内容,服务贸易已经成为提升我国服务产业国际竞争力,努力发展更高层次开放型经济的重要途径。几年来,有关服务业扩大开放、改革和调整服务业发展的战略性文件和促进政策都在积极酝酿推进之中。在服务贸易发展,尤其是扩大服务出口方面也逐步加大了支持促进力度。但总体上,我国服务贸易,尤其是服务出口促进政策碎片化、零散化,尚未形成统一规范的、体现国家政策导向的促进政策和举措。同时,我国服务出口发展滞后,服务贸易逆差位居全球首位,严重制约我国服务贸易国际竞争力的提升。目前商务部门对于服务贸易的管理与促进仅限于服务外包、软件、技术贸易、中医药、工程承包和劳务输出等少数几个行业和领域,缺乏全面、覆盖全领域的工作抓手。为此,研究编制《中国重点服务出口领域指导目录》,使其成为制定和完善服务出口促进政策体系,形成商务部门对服务贸易发展进行全面、宏观指导的基础性、纲领性文件,显得尤为必要而紧迫。

  2014年初,商务部正式启动《目录》编制工作。2014年底,形成《目录》初稿,并分行业分领域召开数十次行业专家咨询会、座谈会,征求行业和部门专家意见。2015年和2016年,在有关部门推动下,将编制《目录》的工作正式写入相关国务院文件。《国务院关于加快发展服务贸易的若干意见》(国发〔2015〕8号)明确提出“加强对重点领域的支持引导,制订重点服务出口领域指导目录”。《国务院关于同意开展服务贸易创新发展试点的批复国函》(〔2016〕40号)也明确要求“加大对服务出口重点领域企业的支持力度,推动扩大服务出口”。以落实国务院文件为契机,商务部加快了《目录》编制工作和协调工作进程,最终历时近三年,2016版《目录》正式公布。这是服务贸易政策和制度体系建设的重大成果,为今后制定相关配套政策,更好落实国务院2015年8号文和服务贸易创新试点提出的相关政策奠定了基础。

  二、《目录》定位与编制原则

  本《目录》是一个政策导向性目录,而不是一个服务贸易统计目录,是今后落实服务出口领域的财税、金融等优惠政策措施的重要依据。因此,本目录应特别强调可操作性,以及与服务业主管部门政策的衔接。

  本《目录》体现了以下原则:

  一是以国家政策为依据。依据我国国民经济社会发展“十三五”规划及相关服务行业“十三五”规划、服务贸易和服务外包“十二五”规划等政策性文件,将符合产业发展和经济转型方向的服务领域和业务环节纳入指导目录。

  二是体现服务出口附加值和质量效益导向。进入《中国服务出口指导目录》的服务领域,应是有利于促进服务贸易全面、可持续发展,推动服务贸易向质量、效益型发展的服务行业或服务型产品。

  三是不危害国家安全、社会公共利益。对可能危害国家政治经济军事安全、有损资源环境和人民健康等公共利益的服务出口领域一律不纳入指导目录。

  四是与服务行业主管部门既有鼓励支持的领域相衔接。一般来说,各个服务业主管部门已经确定的鼓励和支持发展的服务细分领域,均应纳入指导目录。目前各部门发布的一些规范性文件中确定的重点服务出口领域也应纳入指导目录。如《战略性新兴产业重点产品和服务指导目录》、《文化产品和服务出口指导目录》等。

  同时,本《目录》分类具有以下两大明显特点:

  一是国际服务贸易分类标准和中国实际相结合,以此提高目录分类的国际可比性。编制工作以WTO的12大类为基础,引入细化的联合国服务行业分类(CPC),结合我国服务行业专家和管理部门意见,使得本《目录》既具有符合国际规范的统一标准,又符合中国服务行业分类实际。需要指出的是,本《目录》将WTO分类中比较独立的专业服务,如研究与开发、会计、法律、广告、人力资源、环境等服务作为一个独立的行业,从WTO分类中的二级目录上升为一级目录。因此,本《目录》一共有22个大类,在一级目录部分基本可与WTO分类相对应,而二级以下目录则更多体现了我国服务行业发展实际。从这个意义上讲,本《目录》完全是结合我国实际和政策制定需要,而创造性的研发而成的一个全新目录。

  二是《目录》重点针对跨境服务来进行的行业分类,而在特殊的服务行业,尤其是跨境方式无法完成的服务领域,则列出了少量的以境外消费、商业存在、自然人流动等主要特征的服务分类。这样对服务提供模式的处理,也考虑到了今后制定相关配套政策的可行性和可操作性。

  三、《目录》的作用及今后的用途

  《目录》是我国服务贸易制度创新的一项基础性工作,可以为下一步制定相关政策起依据和参考作用,同时能够让企业、社会公众更全面了解和认识服务贸易。

  首先,本《目录》可以为中央和国家相关部委出台支持服务贸易发展的政策提供依据。当前,中央和国家部门正在深入贯彻落实2015年国发8号文以及2016年国务院出台的服务贸易创新发展试点,其中的一些财政、税收、金融、便利化、人才等政策需要进一步由各部门细化措施。例如,国务院服务贸易创新发展试点提出要针对先进服务企业减按15%的所得税率,但何为先进服务企业,如何认定?这可进一步在本《目录》中做进一步选择。

  二是指导地方政府促进服务贸易发展的行业指南。当前,各级商务主管部门正在落实2015年国发8号文,在地方政府层面,许多制定创新需要依赖本《目录》。例如,国发8号文提出要建立重点服务贸易企业联系制度,则可从《目录》22大类中选择相应的有代表性的重点企业。对于列入服务贸易创新试点的15个地区,在出台财政、税收、金融扶持支持,以及培育本地区特色重点服务贸易发展领域过程中,则可参考本《目录》进一步制定本地区有优势有潜力的服务贸易发展领域及促进举措。

  三是对企业、媒体及社会其他相关从业人员具有知识普及宣传引导作用。长期以来,我国对服务贸易的理解仍停留在WTO的12大类、155个小类的分类上,这容易让人产生服务贸易领域狭窄,比不上货物贸易高达数千甚至上万个海关编码那样的规模,误让人认为制造业和货物贸易品种更多,而服务业和服务贸易品种有限,发展空间不大。这完全是种误解。事实上,服务业和服务贸易分类远不止WTO所提及的12大类、155个小类,CPC最新版本对服务业的分类已经超过1000个细类,而且,这1000多个细类仍然是大概念的服务子行业,还远未达到像货物贸易海关中的货物贸易产品分类那样的层级。若从服务贸易品种和产品层面看,远不止这些类别。因此,服务业和服务贸易类别和品种更丰富,更多样化。

  事实上,《目录》提供了一个服务贸易行业发展导向,是服务贸易制度体系建设中的重要一步,是服务贸易顶层制度和政策设计的重要组成部分和一项基础性工作。如何转化、利用本《目录》,需要各部门、各地区结合自身工作实际,创造性地开展工作和探索试验,其发挥作用的空间和潜力需要在今后实践中深入挖掘。同时,应在实施2016年版《目录》过程中,要及时总结,并根据服务贸易发展新形势,尤其是随着服务贸易新领域、新业态的发展,建立《目录》动态调整修订机制。


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